El Otro Sendero - Hernando de Soto (resumen)

Hernando de Soto en El Otro Sendero (1985) realiza una investigación y una crítica de orden político a las instituciones peruanas de su tiempo, cuestionando los cimientos fundacionales de la legislación económica y los mecanismos operativos del poder en el Perú. Siguiendo con los axiomas teóricos de la escuela institucionalista y de académicos como Douglass North, señala que la verdadera causa detrás de la situación de pobreza y subdesarrollo del Perú, el resto de Latinoamérica y el conjunto de países subdesarrollados es un mal diseño institucional que promueve que esquemas de grupos rentistas de tipo mercantilistas sean las fuerzas dominantes de la economía y el acontecer político.
La ciudad peruana, menciona de Soto, era un espacio pequeño, de aspecto europeo, un lugar familiar en el que todos se conocían, hasta que a partir de la década de los 40 como resultado de la migración indígena ha ido adquiriendo una personalidad cobriza y tumultuosa, se ha convertido en una metrópoli impersonal llena de barrios nuevos y desconocidos, con ejércitos de ambulantes vendiendo en sus calles y con incontables líneas de microbuses salidas de la nada surcando sus recovecos. Esta transición ha obligado a que tenga lugar una reorganización de la ciudad peruana, que implicó también inherentemente una reorganización de las instituciones políticas y económicas del Perú. La reorganización de la ciudad tuvo una repercusión directa sobre los tejidos institucionales económico y político debido a que en este país, de la misma forma que en cualquier otro, la ciudad ejerce de asiento del poder y todas las actividades que tengan una incidencia en la ciudad y sus habitantes tendrán también una incidencia en la manera en la cual se lleva a cabo el ejercicio del poder.
La sociedad urbana preexistente recibió con hostilidad a los recién llegados porque se afectó y se alteró el orden establecido, en concordancia con la antigua tradición andino-española se concebía a la ciudad como el símbolo de la ambición por ordenar un territorio salvaje y agreste, una representación del cosmos dentro del caos. De ahí que los habitantes de las ciudades no podían más que horrorizarse al ver a ese caos invadir por fin, su cosmos. Sucede que las instituciones preexistentes habían sido concebidas para controlar a una gran población dispersa sin muchas posibilidades de organizarse que vivía en el campo mientras se satisfacían las necesidades y se apoyaba las prerrogativas de ciertos grupos dominantes en la ciudad. Empero, una vez trasladada la población campesina a las urbes la ley comenzó a ser desafiada y a perder vigencia social, ocurriendo así el caos de la informalidad.
Es de esta manera que los migrantes ante la hostilidad de un sistema que se niega a incorporarlos, para subsistir, se convierten en informales, teniendo que vivir, comerciar, manufacturar, transportar y hasta consumir ilegalmente pero no para hacerlo con fines antisociales como el narcotráfico, el robo o el secuestro, sino para satisfacer objetivos esencialmente legales como construir una casa, prestar un servicio o desarrollar una industria. En las propias palabras de Hernando de Soto:
“Los migrantes descubrieron que eran numerosos, que el sistema no estaba dispuesto a admitirlos, que las barreras se multiplicaban, que había que arrancar cada derecho a un renuente status quo, que estaban al margen de las facilidades y beneficios de la Ley, y que la única garantía para su libertad y prosperidad estaba, finalmente, en sus propias manos. Descubrieron, en suma, que tenían que competir; pero, no sólo contra personas sino también contra el sistema.”
En el caso particular de la vivienda, de Soto menciona que en la Lima de 1985 hasta ese momento existían dos modalidades que los ciudadanos empleaban para adquirir propiedades por medios informales: la invasión y la compra-venta ilegal. La invasión consiste en una ocupación ilegal de un terreno ya sea público o privado que puede darse de forma paulatina o de forma violenta. La invasión paulatina generalmente tiene lugar en asentamientos ya existentes, normalmente rancherías anexas a haciendas o campamentos mineros en donde el propietario tiene algún tipo de relación con los ocupantes (generalmente son sus propios empleados) y por lo tanto no tiene un interés particular por desalojarlos, hasta que llegan nuevos ocupantes que ya no tienen ningún tipo de relación con el propietario, porque son parientes de los ocupantes anteriores, adquieren un terreno, lo compran o sencillamente lo invaden, esta forma paulatina no suele ser muy común. La invasión violenta suele tener lugar en un terreno público o privado, generalmente en un predio rústico y los ocupantes no tienen ningún tipo de relación con el propietario, razón por la cual ocurre de manera violenta e intempestiva, los invasores suelen escoger con anterioridad el sitio a invadir considerando aspectos de idoneidad y facilidad de invadirlo, acordando el grupo de invasores estos asuntos en asambleas de carácter reservado con la finalidad de procurarse vivienda, se crean y designan responsabilidades y comités para negociar con las autoridades de turno, asegurar el orden interno y determinar cuotas para cubrir los gastos comunes. Una vez acordados todos los detalles preparativos todos los invasores, ya sean 100 o 40,000 acuden al lugar en una fecha preestablecida en camiones o microbuses alquilados, la fecha generalmente coincide con una efeméride cívica para disminuir las posibilidades de ser desalojados, y llevan consigo todos los insumos necesarios para pasar las noches siguientes en el lugar, levantando su primera vivienda, llevando para el efecto palos, esteras y todo lo necesario. Una medida adicional para asegurarse protección es nombrar al nuevo asentamiento como el Presidente en ejercicio o la Primera Dama, con la esperanza de que este intervenga a su favor.
Eventos anecdóticos como aquel son tan llamativos por el descaro aparente de las prácticas de estos invasores y porque a los bolivianos nos toma muy de cerca, pues este tipo de eventos son muy comunes en nuestras ciudades y han configurado nuestra expansión urbana de la misma forma. Al margen de todo aquello, es evidente que las invasiones funcionan bajo una lógica rigurosa de funcionamiento, estas nunca son casuales sino deliberadas y obedecen a una serie de negociaciones entre sus miembros que deben llegar a un acuerdo, de Soto afirma que estos acuerdos se sostienen sobre un “contrato de invasión” en el que quedan estipuladas las cláusulas (ya sea de forma escrita u oral) que gobiernan principalmente dos tipos de asuntos: la creación, demarcación y repartición del asentamiento y la creación, determinación y asignación de responsabilidades a la organización informal encargada de ejecutar los términos del contrato y la organización de una eventual resistencia (en algunas ocasiones violenta). Mismo “contrato de invasión” que suele encontrarse abierto para la incorporación de nuevos invasores para incrementar le denominada masa crítica, que significa afirmar la necesidad social por encima de la Ley ante las autoridades de turno y evitar que el propietario pueda reaccionar eficazmente.
Estos “contratos de invasión” se sostienen sobre la premisa de un “derecho expectaticio de propiedad” que consiste en el grado de seguridad que los ocupantes tengan sobre la propiedad ocupada, que dependerá del nivel de incertidumbre que tenga este sobre el futuro de su terreno. El “derecho expectaticio de propiedad” se traduce en la certidumbre de que en un futuro esa propiedad sea reconocida plenamente por el sistema legal vigente, es decir, que se formalice. Se puede entender que la sola existencia y la sola recurrencia de las invasiones violentas en países como el Perú o como Bolivia se debe a que en ambos casos existe una alta probabilidad de que empresas de este tipo tengan éxito, debido entre otras cosas a que las autoridades suelen ceder ante los vivientes informales conforme pasan los años ya que los costes de desalojarlos se incrementan y terminan recibiendo el reconocimiento del Estado, normalmente eso sí, luego de muchos años de incertidumbre y de inversión de sus recursos propios, principalmente tiempo.
Por otro lado, la economía informal mejoró sustancialmente los ingresos de gruesos sectores de la población (como ambulantes, microbuseros o industriales informales), quienes estaban dispuestos ahora a comprar terrenos y ya no a invadirlos, lo que motivó a que se incremente la demanda por suelo urbanizable, junto a otros factores como el inicio de la implementación de una reforma agraria que redujo el precio de las tierras agrícolas potencialmente urbanizables. Sin embargo esta demanda no lograba ser satisfecha por los medios de la legalidad ya que los procedimientos para que un propietario pudiera efectivamente realizar una transferencia de su propiedad hacia terceros eran tan engorrosos que la única solución efectiva era realizarlo por procedimientos extralegales. De Soto hace mención de un caso en el cual la mismísima Municipalidad de Lima organizó una invasión para oficializar la transferencia de unos asentamientos ubicados en la zona de “Huaycán” debido a que, por propio consejo del Ministro de Vivienda al Alcalde de Lima, ante la imposibilidad de acelerar el trámite administrativo invadir Huaycán era la única solución viable.
Volviendo al concepto del “derecho expectaticio de propiedad”, de Soto menciona que debido a esto los asentamientos informales siguen un proceso de evolución inverso al de una urbanización convencional, al no existir una seguridad plena sobre su inversión, lo que hace que estos asentamientos tengan una apariencia de estar en un estado de permanente construcción ya que los pobladores deciden no invertir en materiales más nobles hasta que su propiedad goce de mayor seguridad, aspecto que quedó demostrando haciendo una comparación del valor de las construcciones en asentamientos con derechos de propiedad consolidados y otros en estado de incertidumbre.
Este tipo de situaciones nos demuestran el surgimiento de una “normatividad extralegal” que se termina imponiendo sobre la normatividad oficial ante su ineficiencia y múltiples barreras y trabas que esta impone a las grandes masas informales en su marcha hacia la propiedad privada, sistema que, como acota de Soto, no es perfecto, pero que ofrece soluciones prácticas al acceso a la propiedad.
Otro caso muy particular y que puede ser extrapolable a Bolivia es el comercio informal, que Hernando de Soto divide en dos sectores principales: el comercio ambulante y los mercados informales. Menciona que el comercio ambulante puede ser identificado desde tiempos pre-hispánicos a razón de un edicto del Inca Túpac Yupanqui que mandaba “pregonar por todo su ymperio que el que quisiese ser mercader pudiese andar libremente por toda la tierra sin que persona alguna les fuese molesto so penas graves…” y de manera similar se puede encontrar referencias al comercio ambulante durante la historia virreinal y republicana, normalmente asociado a situaciones de expansión urbana. Fruto de la investigación y de algo de sentido común se puede extraer que este comercio ambulatorio representa un medio de entrada para los inmigrantes a la sociedad urbana, debido al poco capital que requiere y a que, al ser un fenómeno presente desde el inicio de la historia urbana, los recién llegados suelen encontrar a esta actividad como un medio de encontrar una forma en la que escabullirse en el sistema, empero no para mantenerse dentro de esa actividad sino como un estado transitorio hacia una situación más estable, que representa el tener un puesto propio en un mercado informal. Tanto los comerciantes ambulantes como los asentamientos informales son recibidos con cierta hostilidad por el status quo previo, sin embargo, este suele ceder ante sus presiones y nunca faltan los actores políticos que intentan sacar provecho de esta importante masa de votantes que representa el sector, forma mediante la cual ellos adquieren una posición dentro de las fuerzas que mantienen ese status quo, aunque nunca afectando el objetivo particular de sus miembros individuales que es el de consolidar su propiedad y su estabilidad accediendo a un puesto en un mercado. Ese último motivo explica el por qué el apoyo a los dirigentes sindicales y líderes gremialistas se mantiene siempre dentro de un aspecto de practicidad y pragmatismo, los líderes que dispongan de conexiones con el partido político del gobierno de turno siempre serán preferidos y una vez estos dejen de ser de utilidad serán removidos, no permitiendo que estos líderes gremiales se excedan de sus funciones asignadas por el sector o que estos impongan algún tipo de agenda ideológica a sus miembros que tenga un impacto en sus intereses.
Así, Hernando de Soto nos demuestra que el fenómeno del comercio informal, de la misma manera que los asentamientos informales, son reacciones espontáneas de la sociedad en respuesta a unas instituciones que no ofrecen alternativas viables para sus intereses particulares, intereses particulares que no dejan de ser el acceso a la propiedad privada y la defensa de la misma, teniendo para tal cometido que negociar con las autoridades, con el status quo, incorporándose al mismo o radicalizándose en la defensa de sus intereses, como lo podemos ver nosotros mismos en nuestro país, Bolivia, o en nuestra misma ciudad, Santa Cruz de la Sierra.
Otro caso igualmente extrapolable a Bolivia es el del transporte informal, que en el Perú al igual que en Bolivia afecta de manera decisiva a la manera en la cual se configura el espacio urbano de nuestras ciudades y representa la mayor parte –si no la práctica totalidad- del sector del transporte. De Soto nos cuenta que desde el inicio de la existencia de un sector de transporte urbano, el Estado encontró en él una fuente de ingresos fiscales y siempre promovió de una forma u otra que el sector se mantenga poco disperso para que este tenga una mayor facilidad de controlarle y exigirle tributación, más le conviene al Estado tener a una o dos grandes empresas de transporte para hacer negocios directos con ellas que tener múltiples empresas pequeñas a las que es más difícil ejercer una fiscalización. De la misma manera, al Estado le convenía tener a la mano al sector transporte para negociar rebajas en las tarifas y obtener rédito político por ello, otorgándole a cambio al sector transporte facilidades para la importación de maquinaria o rebajas fiscales. Así de Soto nos menciona sobre el caso de las primeras empresas a las que el Estado dio licencia para operar el transporte urbano de Lima, mismas a las que les impuso control de tarifas y el resto de medidas mencionadas, sin embargo, con el pasar del tiempo el Estado se negaba a permitir subidas en las tarifas otorgándoles a cambio más exenciones fiscales o facilidades para el acceso al crédito, pero dichas exenciones y facilidades no solucionaban el problema de la reducción de rentabilidad del servicio por el control de tarifas, por lo que estas empresas se vieron obligadas a ir reduciendo los gastos de mantenimiento de sus unidades haciendo que muy rápidamente quedaran obsoletas y asimismo, estas empresas se quedaron estancadas y no expandieron sus rutas a la misma velocidad en que se llevaba a cabo el crecimiento urbano. Dicho último motivo promovió la aparición de nuevos competidores del servicio de transporte que no tenían licencia, es decir, que eran informales, dejando el Estado que este sector siga creciendo ya que este tampoco podía proveer ese servicio por los gastos que ello representaría. Una vez este transporte informal adquiere un tamaño significativo, el Estado empieza a moverse para negociar con ellos controles en las tarifas, otorgándoles facilidades y exenciones fiscales de la misma manera que con el sector del transporte formal previamente, hasta que este nuevo transporte informal, luego de un tiempo y ya no siendo tan nuevo y estando bajo las mismas regulaciones y condiciones con el Estado empieza a caer en los mismos vicios que su predecesor, cayendo en la obsolescencia y perdiendo competitividad. Y así, nuevamente un nuevo-nuevo transporte informal aparece y le hace la competencia a este último, repitiéndose el ciclo.
Como se puede ver, el transporte informal al igual que el comercio y los asentamientos informales no son más que reacciones de la sociedad ante una institucionalidad que falla en otorgar los medios necesarios a la población, y en el caso del transporte informal, esta no es más que un elemento que promueve la ineficiencia y el caos en nuestras ciudades. En el caso particular boliviano se debe añadir además el factor de la subvención a los combustibles dentro de la ecuación que da como resultado el estado del transporte urbano que tenemos.
Tanto ser alguien que desempeña funciones dentro del sector formal como dentro del sector informal es una decisión que lleva consigo una serie de costes, que Hernando de Soto describe como “costos de la formalidad” en el caso del sector formal, que acarrean a su vez unos costos de acceso (costo de ingresar al sistema) y costos de permanencia (costo de permanecer en el sistema legal), mismos costos que puede persuadir a un potencial industrial, transportista, comerciante o viviente a tomar la decisión de no ingresar al sistema de la formalidad, decisión que también llevará consigo una serie de costes, que describe como “costos de la informalidad”.
Los costos de acceso a la formalidad suelen significar varios días, meses e incluso años de tramitaciones ante diferentes instancias públicas, pago de ciertas coimas y necesidad de contar con cierta cantidad de contactos dentro de la administración pública, costos que, siendo sumados, exceden con mucho varios meses de salario mínimo mensual, lo que aleja a la formalidad dentro del abanico de opciones para los sectores más humildes de la sociedad. Los costos de permanencia suelen significar una tributación muy elevada, ya que literalmente la administración del Estado depende casi exclusivamente de este sector como fuente de ingresos fiscales, que reduce las potenciales utilidades de la producción, además de una legislación laboral pesada que desincentiva el uso de mano de obra y exige que para sobrevivir en el sector las empresas deban sostener su producción sobre el uso extensivo de bienes de capital, produciéndose una sobre-capitalización del sector formal.
De Soto afirma que existe una concepción generalizada en la sociedad de que los informales no sufren costos importantes a los que incurrir para llevar adelante sus actividades y por ende existe una situación de privilegio del sector informal sobre el sector formal que debe incurrir en costes como el pago de impuestos. Sin embargo, desmiente categóricamente esta presunción, demostrando que el sector informal debe recurrir a una serie de costes que representan, los costos de la informalidad. Un importante coste que acarrea la informalidad es el de evitar sanciones, para tal cometido las empresas informales tienen un margen de crecimiento muy reducido, no pudiendo expandir sus operaciones a un tamaño que la dificulte pasar desapercibida y empleando diferentes tácticas como tener a sus trabajadores operando en distintas locaciones, prescindir de recurrir al marketing explícito como letreros, etc. Otro coste importante al que deben incurrir es al de pagar coimas para corromper a las autoridades, aunque los formales también deben incurrir a este coste, los informales al encontrarse en una situación de vulnerabilidad deben incurrir en coimas más grandes para que les dejen trabajar, de Soto afirma que en su investigación quedó demostrado que los informales deben gastar del 10 al 15 % de sus ingresos en concepto de coimas, mientras que los formales sólo el 1 %. Otro coste muy importante al que deben incurrir es el de las transferencias, que se manifiesta mediante los impuestos indirectos, la inflación y las diferencias en tasa de interés. Los impuestos indirectos como el IVA son pagados por el conjunto de la sociedad aunque no sea evidente de a primeras, por lo cual aunque los informales no pagan ningún impuesto directamente sí deben pagar los impuestos indirectos. De manera similar, la inflación según muchos economistas es un impuesto que paga toda la sociedad de forma indirecta por el dinero, dinero que generalmente el Estado utiliza para pagar sus gastos sobredimensionados. Y finalmente un coste de transferencia muy importante es el de las diferencias de tasa de interés, al no poder acceder al sistema financiero para realizar sus operaciones crediticias los informales deben acudir a prestamistas informales que prestan dinero a un interés muy superior al que fija el Estado de manera oficial, tasas informales puestas por el mercado que (en el Perú de 1985) superaban el 10 % mensual.
Es por lo tanto, evidente, que tanto formales como informales incurrían en costos muy elevados para llevar adelante sus actividades en el Perú del año 1985, por lo cual Hernando de Soto concluye que se está ante una sociedad costosa que sufre los efectos de no contar con una “Buena Ley” que priva a toda la sociedad de los beneficios de contar con un esquema bien planteado de derechos de propiedad que blinde a los individuos y las empresas en el ejercicio de sus operaciones productivas y de prestación de servicios, por una tradición del Derecho que parte de una concepción del derecho de propiedad que no incluye a los contratos entre individuales sino que se limita a la mera posesión y usufructo de bienes, así el Derecho no considera como propiedades inalienables a los contratos de arrendamiento, certificados de moneda extranjera, etc. Buena parte de la sociedad entonces y hasta cierto nivel también el sector formal incurre en los costos de no beneficiarse por un buen sistema contractual, beneficios que pueden clasificarse en de dos tipos: asegurar acuerdos entre partes sobre distintos tipos de responsabilidades y arreglos patrimoniales y aquellos que además incurren en la creación de una nueva persona jurídica (una empresa como tal). La parte de la sociedad que no se beneficia en lo absoluto de este sistema son los informales, y se ven afectados en la imposibilidad de que estos puedan tener acuerdos entre partes con un elevado nivel de complejidad, al no poder acudir al Estado como juez que coercionará a ambas partes al cumplimiento de lo acordado, el margen de complejidad de las operaciones que estos puedan realizar estará muy reducido. De este sistema tampoco se beneficia al 100 % el sector formal ya que en muchas ocasiones para la realización y el acuerdo de operaciones de un nivel de complejidad muy elevado es imprescindible un Poder Judicial eficaz y eficiente en el control de los acuerdos contractuales, el Perú al igual que la gran mayoría de países latinoamericanos cuentan con el gran problema de no contar con un Poder Judicial eficaz y eficiente.
Otro costo al que la sociedad se debe someter por no contar con una “Buena Ley” es el de la falta o ineficiencia de un sistema de derecho extracontractual, que se refiere a los daños y perjuicios ocasionados por un contrato a terceros. Esta ineficiencia se manifiesta mediante los grandes daños y perjuicios ocasionados al conjunto de la sociedad por sectores como el transporte informal, que generalmente incurre en conductas incívicas, recurrentes accidentes de tráfico que afectan la seguridad en las calles y un gran congestionamiento de las mismas. Teóricamente, los transportistas informales podrían negociar con cada conductor y peatón para que entre todas las partes se llegue a un mutuo entendimiento, sin embargo esto no sucede por motivos de impracticabilidad y una solución ante tal situación sería la afiliación de los transportistas a una póliza de seguros que reduzca las posibilidades de recibir una amortización por cada conducta incívica o actitud irresponsable, pero como los informales se encuentran fuera del sistema legal es poco probable que alguna aseguradora acepte incluirlos en una póliza de ese estilo.
Las consecuencias de ese conjunto de costos a los que la sociedad incurre son: un bajo nivel de productividad (mala distribución de recursos productivos por sobre-capitalización del sector formal, es decir, los formales usan demasiado capital y muy poca mano de obra y los informales usan muy poco capital y mucha mano de obra), una baja inversión (ante la inseguridad de los derechos de propiedad), una ineficiencia del sistema tributario (sobre-tributación del sector formal), un retraso en el desarrollo tecnológico (ocasionado por la mala distribución de los recursos productivos) y una dificultad para formular políticas macroeconómicas (el sector informal es tan grande y nebuloso de visualizar que los gobiernos pueden fallar al momento de realizar predicciones o impulsar medidas correctivas para la economía).
Así, Hernando de Soto acudiendo a la obra de Douglass North nos recuerda que el desarrollo de Occidente sólo fue posible gracias a que los derechos de propiedad fueron perfeccionados e independizados de la política alrededor de finales del siglo XVIII. Y que fue solamente a partir de un derecho legal ingenioso –los derechos de patente exclusivos- que surgieron los incentivos para llevar adelante innovaciones económicas (gracias a posibles ganancias pecuniarias) que eventualmente mejoraron el bienestar general de la sociedad. Asimismo, el surgimiento industrial de Europa fue posible gracias a que los Estados mejoraron sustancialmente el cumplimiento de los contratos y redujeron de manera notable sus costos de ejecución. Sin embargo, este sistema de contratos no fue creado por el Estado, sino que surgió de las prácticas consuetudinarias de los comerciantes e industriales informales que conforme el paso del tiempo adquirieron fuerza de Ley.
En vista de todos los resultados que arrojaron su investigación, Hernando de Soto nos dice que las leyes peruanas son malas porque quienes las elaboraron no tuvieron en cuenta los costos que ellas entrañaban y la prueba de esta inconveniencia está en que la mayor parte de la población económicamente activa ha optado por la informalidad y una buena parte por la emigración. Una Buena Ley no debe limitarse a ser neutral y no favorecer a que la gente se vuelva informal, sino que debe hacer al menos dos cosas: proporcionar incentivos que promuevan tomar decisiones que permitan aprovechar las oportunidades económicas y sociales que ofrece el país y alentar a la especialización de hombres y recursos. En definidas cuentas: el Derecho es el factor que determina que existan diferencias en el desarrollo de los países industrializados y los que no lo son, como el Perú o Bolivia.
La razón detrás de que exista un mal Derecho o conjunto de leyes tal parece ser de que entre quienes formulan la Ley existe una tradición de utilizar al Derecho como un instrumento para distribuir la riqueza y no para facilitar su creación, así, la ley es vista como un mecanismo que permite repartir un stock fijo de prosperidad entre los distintos grupos de interés que negocian entre si una tajada del pastel que representa -la explotación a la población rural en tiempos virreinales y previos a la migración del campo a la ciudad- la tributación. Este Estado parte de una lógica que concibe a la riqueza como algo que se entrega y no como algo que se puede generar. Según las investigaciones del ILD (Instituto Libertad y Democracia) de Hernando de Soto, las autoridades rara vez consideran las consecuencias facilitadoras o perjudiciales de sus decisiones, sino que más bien, su énfasis está puesto en dirimir entre distintos intereses, favoreciendo a aquellos que se consideren los adecuados y reorientando recursos por vías legales. Por cada ocasión que el Gobierno otorga un privilegio, baja los precios de determinados productos, le perdona o rebaja impuestos a alguien, le confiere un status de inamovilidad a cierto un grupo de trabajadores, o le da una concesión exclusiva a una categoría de empresas, automáticamente crea costos y beneficios que restan estímulos y oportunidades a otros.
Esta tradición redistributiva ha creado en el Perú de 1985 –y hasta cierto punto en la Bolivia del presente- una situación en la que casi todas las fuerzas vivas de la sociedad se encuentran organizadas en grupos políticos y económicos cuyo principal objetivo es influenciar al poder para aprovechar la redistribución en favor suyo o de sus afiliados, una competencia por obtener privilegios a través de la producción del Derecho que ha llevado a una politización general de la sociedad y es la responsable de la existencia de malas leyes que, a su vez, producen los altos costos de la formalidad y de la informalidad. La consecuencia de esto es que el Estado norma casi exclusivamente con fines rentistas y por lo tanto en lugar de hacer del Perú una “democracia de Derecho” lo hace una “democracia de grupos de presión”. Otro resultado de ese estado de cosas es que las empresas, en su natural afán de competencia, enfilan sus recursos hacia el acercamiento con el poder político y no hacia una contienda por servir mejor a los consumidores, además dicho sea de paso las empresas con mayores posibilidades de supervivencia no son aquellas que son más eficientes en términos económicos y de productividad, sino aquellas que se encuentran mejor conectadas con el poder político. En resumidas cuentas: la sociedad tiene los estímulos para perseguir la meta insostenible de vivir a costa de los demás y la producción del Derecho cambia de acuerdo a la posición relativa de aquellos que logran influenciar el poder, por ello se habla de que el Derecho Latinoamericano es “negociable”, le falta uniformidad y estabilidad y que no importa lo que se hace o lo que se quiere hacer sino más bien a qué político o burócrata se conoce.
Esta tradición redistributiva no es privativa de peruanos y latinoamericanos, sino que es más bien la característica principal de un sistema de organización social en el que parecen estar inmersos el Perú, América Latina y una mayor parte del Tercer Mundo, de la misma forma en que antes lo estuvieron los países más desarrollados. Sistema que recibe el nombre de mercantilismo, la UNESCO define al mercantilismo como “la creencia de que el bienestar económico del Estado solamente puede ser asegurado por reglamentación gubernamental de carácter nacionalista”. Las sociedades europeas de entre los siglos XV y XIX se caracterizaban por ser politizadas, burocratizadas, dominadas por coaliciones redistributivas y empobrecidas, por lo tanto, no es arbitrario establecer un paralelismo entre la sociedad peruana y latinoamericana de hoy en día y la europea de ese tiempo, pues además esta primera es una heredera de aquella última toda vez que la colonización de Latinoamérica (que inició además en el siglo XV) fue llevada a cabo por dos naciones europeas: España y Portugal.
Esencialmente el mercantilismo significa una economía políticamente administrada cuyos agentes económicos están sometidos a una reglamentación detallada y específica. Todas las sociedades humanas que alcanzaron el estadio de “civilización avanzada” (entiéndase por aquellas sociedades complejas que llegaron a desarrollar una cultura urbana y obras monumentales, previo al advenimiento de la economía y la civilización modernas, como la Europa clásica y medieval, la antigua China, el Imperio Incaico, los Mexicas “aztecas” o la India) son aquellas que, mediante la generación de excedentes provenientes de la agricultura y una autoridad central que disponía de estos excedentes, creaba mecanismos de redirección de estos recursos en proyectos y obras de infraestructura, a la vez que sostenía los elevados y suntuosos gastos de la aristocracia. El deber del gobernante en aquellas sociedades era intervenir directamente en la actividad económica de sus súbditos, súbditos que en su inmensa mayoría solamente se dedicaban a la agricultura, asignando y redistribuyendo recursos mediante reglamentaciones estrictas, mismas reglamentaciones estrictas que facilitaban el establecimiento de una relativa estabilidad y paz social en una sociedad agraria que en general tenía muy baja productividad y dependía de las redistribuciones del Estado para mantener aquel orden.
Con el advenimiento de la economía moderna y la industrialización –primero en Europa y luego en otras partes del mundo- y la consiguiente migración del campo hacia la ciudad resultado del aumento y mayor disponibilidad de ingresos en la fábrica y la urbe en general, este orden previo empieza a tambalearse debido a que aquellas reglamentaciones estrictas que fueron útiles en el pasado dejan de serlo y empiezan más bien a ser un lastre que resta posibilidades a las nuevas formas de hacer economía, en un orden de cosas que ahora favorece y depende de la iniciativa individual y el emprendedurismo en lugar de la obediencia ciega a la autoridad. Es así que cuando la industria y el comercio internacional en Europa comenzaron a surgir se inició la era mercantilista, con ella empezó a desaparecer la escasez económica del medioevo y se empezó a dar importancia a la actividad empresarial de los particulares, pero como la única forma de gobernar que conocían los europeos en aquel entonces era la medieval (la del orden ya mencionado líneas atrás), aplicaron a las nuevas formas de la cada vez más compleja e importante actividad económica privada los anticuados métodos políticos del medioevo. Al principio de esta era mercantilista el incremento de la producción privada, la fuerte tributación impuesta y la intervención reglamentaria le proporcionaron al Estado una considerable cantidad de recursos y de poder. Como los que producían la riqueza no eran los gobernantes sino los empresarios autorizados para operar, ocurrió que estos últimos también ejercieron una gran parte de ese poder y la influencia de los mercaderes fue lo que terminó dándole el nombre de “mercantilismo” a la política llevada a cabo por los gobernantes de entonces. Así, el mercantilismo europeo se caracterizó por las amarras tendidas entre un Estado siempre presente y una clase empresarial privada y excluyente.
Los Estados mercantilistas requerían fundamentalmente ingresos de fuentes identificables a los que pudiera imponer tributos con facilidad, estableciendo para tal efecto vínculos estrechos con un selecto grupo de mercaderes bien establecidos, por eso si bien para ello se utilizaban argumentos bien justificados –como que una determinada actividad era indispensable para la defensa nacional o que tal protección era requerida para hacer crecer una industria- en el fondo lo único que buscaban tales medidas era limitar la expansión de las industrias más pequeñas para que no afectaran a las más grandes de las que cuya tributación dependía el Estado. Por eso el mercantilismo se caracteriza por la conciliación de los objetivos de las clases privilegiadas con las necesidades fiscales de los gobernantes, situación que puede ser comprobada hasta cierto nivel en gran parte de los países subdesarrollados en el presente como el Perú (de 1985). Al mismo tiempo que la complejidad de las actividades económicas se fue incrementando, la capacidad de los gobernantes para comprender estas actividades fue disminuyendo, de tal forma que para la formulación de las cada vez más complejas regulaciones los gobernantes acudían a los mismos manufactureros y comerciantes privilegiados y vinculados con el Estado, quienes introducían medidas que les favorecían y restringían aún más la competencia dentro de sus sectores. A partir del siglo XVI en Europa tuvo lugar un importante crecimiento de las ciudades, durante dicho proceso las que más crecieron fueron aquellas ciudades que además eran centros administrativos públicos, muchos expertos atribuyen este hecho a que era ahí donde se otorgaban y se negociaban los privilegios y donde residía la burocracia.
De manera similar a como ocurre en muchos países latinoamericanos o la propia Bolivia en el presente, durante el mercantilismo europeo los empresarios privados más poderosos se organizaron en coaliciones redistributivas que fueron creando una pseudo-burocracia de intermediarios privados compuesta por abogados, contadores y otros individuos cuya principal tarea consistía en dirigir peticiones a los gobernantes para poder recibir los favores normativos que requerían, lo que hoy llamaríamos “relaciones públicas”. Un tipo de coalición redistributiva consistía en los gremios, que eran asociaciones de productores cuya finalidad no era organizar el desarrollo técnico de su industria sino cultivar un poder monopólico y político para servir sus propios intereses. El propósito de los gremios era controlar la entrada al ejercicio legal de la profesión o actividad de sus asociados, limitar la competencia hasta donde les fuera posible, fijar precios, reglamentar el mercado, controlar y uniformizar las condiciones de empleo y, donde les fuere posible, controlar junto con sus burocracias de interlocutores la política efectiva ejercida en su medio.
Se puede concluir a raíz de toda la literatura existente de historia económica que el mercantilismo europeo comenzó a declinar con las emigraciones masivas del campo a la ciudad, estas se debieron a la pobreza rural y al hecho de que los campesinos comenzaron a comprender que era en la ciudad donde se podía tomar contacto con el poder redistributivo de la cada vez mayor riqueza producida a raíz de las nuevas tecnologías. Entonces, de la misma forma que en la Bolivia del presente, la rigidez institucional y el exceso de trabajas impidieron que el sector privado formal y el sector público radicado en las ciudades pudieran crear nuevos puestos de trabajo y absorber a los campesinos que llegaban del campo. Así fue como empezaron a surgir los informales en Europa, ejércitos de ambulantes invadieron las calles, el contrabando y las industrias clandestinas irrumpieron en los mercados y los suburbios ilegales florecieron por doquier en las afueras de las ciudades y las autoridades les persiguieron y reprimieron produciendo tal marginación e insatisfacción que se desataron brotes de violencia.
En aquel momento, al igual que hoy, a medida que el sector informal crecía, el peso de la tributación comenzó a caer sobre una base más estrecha de la población, y así, no le quedó más remedio al sector formal que para reducir costos e impuestos empezó a comprar una buena parte de sus insumos a los informales, causando cada vez mayores déficit presupuestarios al Estado. En consecuencia, cada vez más formales e informales empezaron a desobedecer la Ley, causando la inestabilidad política que resulta del desacato y la pérdida de legitimidad social del Estado mercantilista. Donde fue factible, los europeos migraron hacia las colonias o ex-colonias, o hacia países que habían implementado reformas exitosas dejando atrás el sistema mercantilista, muchos de los que no podían migrar entraban en la industria informal o se enrolaban en las filas de movimientos subversivos y violentos. De esa forma los empresarios formales se volvieron cada vez más vulnerables y los gremios empezaron a perder poder e influencia. Ante este estado de cosas los gobernantes tampoco sabían cómo responder y actuaban otorgando dádivas, repartiendo alimentos y otorgando incentivos para que los campesinos regresen al campo o se mantengan en él, pero estos esfuerzos no bastaron y el malestar, la literatura fatalista, los contrastes entre ricos y pobres en las áreas urbanas, la delincuencia y la pérdida de vigencia social del Estado terminaron sepultando a la mayoría de sistemas mercantilistas europeos, sustituyéndolos ya sea por economías de mercado o regímenes de colectivismo comunista.
En la mayoría de sistemas mercantilistas europeos la actividad informal se propagó con facilidad al ser la única alternativa viable para las grandes mayorías, citando a Oliver Goldsmith: “Hay pocos ingleses que casi todos los días de su vida no ofenden impunemente alguna Ley particular, (…) y nadie más que los venales y los mercenarios tratan de aplicar dichas leyes”. El propio Adam Smith comentaba: “(…) si usted requiere que su trabajo sea aceptablemente ejecutado, debe ser hecho en los suburbios (asentamientos informales) donde los maestros no teniendo ningún privilegio exclusivo, dependen solamente de su carácter, y luego debe usted encontrar la manera de (sin ser visto por las autoridades) introducirlo (el producto comprado al informal) a la ciudad de la mejor manera posible”. Los enfrentamientos entre la autoridad y estos empresarios eran constantes, muchos considerandos de leyes y ordenanzas de la época se refieren al incumplimiento de los estrictos reglamentos y regulaciones y muchas de sus acciones estaban dirigidas a prohibir la producción de ciertos productos bajo determinadas circunstancias con la finalidad de proteger a los empresarios privilegiados, sin embargo, los empresarios informales siempre podían seguir produciendo pues lograban encontrar excepciones y resquicios en la norma. Por ejemplo, para burlar los reglamentos que prohibían artículos hechos a base de algodón, los calicós ingleses (un tipo de tela hecha originalmente a base de algodón) fueron producidos a base de lino, también, durante un tiempo para impedir que se aplicara la ley llamaron a los calicós producidos en Inglaterra “fustians”. Así, de a poco los informales comenzaron a ganarle territorio a las industrias formales establecidas, que como resultado de eso cambiaron o se empobrecieron.
Pero los conflictos entre los informales y el Estado no quedaron en la simple desobediencia. La represión estatal estuvo presente y en el caso de Francia llegó a extremos bastante sangrientos. Las normas prohibían al público francés manufacturar, importar o vender estampados de algodón y las penas por violar dichas regulaciones iban desde la esclavitud hasta la pena de muerte. Sin embargo, los informales no claudicaron, Heckscher cuenta que entre contrabandistas y fabricantes clandestinos murieron más de 16,000 ejecutados por las autoridades en las playas o en las mazmorras en cumplimiento de las leyes contra la fabricación clandestina y la importación de los estampados, sin tomar en cuenta un número mayor de ciudadanos que seguramente fueron encarcelados o castigados de otras formas, el mismo autor, Heckscher, a quien cita Hernando de Soto, refiere que en una ocasión en Valence, 77 informales fueron sentenciados a ser ahorcados, 58 fueron muertos en el potro, 631 encarcelados, uno fue liberado y ninguno perdonado.
Para hacer respetar la Ley el Estado contaba con la cooperación de los gremios establecidos, que lo ayudaban a detectar a los infractores, pero como las autoridades en lugar de ajustar las normas para integrar a los informales (por la misma influencia de los gremios en un intento de reducir la competencia), las hicieron más rigidas e incitaban a muchos que deseaban mantenerse o entrar a la industria informal a que migraran a los suburbios o a pueblos recién fundados de nueva planta donde el poder e influencia de los gremios era mucho menor o inexistente; es decir, los asentamientos informales de la época. Por ejemplo, cuando se aprobó la Ley inglesa de “Statute of Artificers and Apprentices” de 1563, se estableció ingresos máximos para los trabajadores –ajustados anualmente y basados sobre un esquema de canasta básica a cambio de un compromiso de estabilidad laboral por un año-, resultado de ello muchos empresarios informales trasladaron sus residencias y mudaron sus bases de operaciones a los suburbios o fundaron nuevas poblaciones para tal cometido, donde el control estatal era menos riguroso o simplemente inaplicable. Al ubicarse fuera de las ciudades los informales escapaban del control de los gremios cuya jurisdicción sólo llegaba hasta los límites de las ciudades.
Después de cierto tiempo, más extendida y más fuerte la competencia informal no les quedó a los formales más remedio que subcontratar a los informales de los suburbios una parte de su producción, lo que a su vez hizo que la base impositiva del Estado se estrechara aún más y consiguientemente los impuestos subieran. De esta manera el desempleo subió y también el malestar, lo que provocó una mayor migración hacia los suburbios y también una mayor subcontratación de informales. Así sucedió que el Estado, al igual que en el Perú de 1985 se fue rindiendo frente al avance informal, como en Inglaterra, donde hubo una transición más o menos pacífica de una economía mercantilista a una economía de mercado, las nuevas leyes terminaron por autorizar a la industria rural y suburbana. Luego de un tiempo tuvo que reconocerse que muchos suburbios y pueblos fueron fundados explícitamente con el objetivo de evitar el control del Estado y el dominio de los gremios, por ejemplo el Rey Gustavo Adolfo de Suecia fundó el mismo varias ciudades y pueblos para adelantarse a los informales e incorporarlos. Mientras se mantuvo el régimen mercantilista, fracasaron muchos de los intentos de los Estados europeos por controlar la proliferación de la informalidad, en países como Inglaterra el Estado tuvo que rendirse ante la evidencia de que el nuevo desarrollo industrial surgía sobre todo donde no había gremios ni restricciones legales mercantilistas. Era generalmente admitido, por ejemplo, en la sociedad inglesa de la época, que el auge de los textiles de algodón se debió a que su reglamentación resultaba generalmente más libre que la de los de lana, incluso se distinguía entre las cualidades empresariales de los habitantes de los suburbios y de las ciudades gobernadas por el mercantilismo, como indica un informe a Cecil, Ministro de la Reina Isabel en el que describe a los ciudadanos de Halifax, uno de estos asentamientos informales de la siguiente manera: “mejores que el resto tanto en política como en industria, por la forma como desempeñan su comercio y desarrollan su territorio y, a pesar de las maneras descorteses y arrogantes de su país salvaje, tienen más sabiduría y prosperidad que los otros. No respetan modalidades viejas si es que se enteran de que existen otras formas más eficientes y novedosas que aquellas ligadas a viejas ceremonias (…). Existe el deseo natural de nuevas invenciones y una industria pujante”.
En consecuencia, los informales empezaron a socavar las bases del orden mercantilista, porque eran competitivos, eran agresivos, y consideraban agresivas a las autoridades. En aquellos países donde el Estado en lugar de absorberlos los prohibió y los persiguió, se entorpeció el progreso y se intensificó el malestar, dando lugar a una violencia cuyas manifestaciones más notorias fueron las revoluciones francesa y rusa.
Además, al igual que los gremios, la burocracia también degeneró. Si bien al principio el mercantilismo trajo consigo una larga era de expansión económica para Europa (principalmente debido al descubrimiento y el desarrollo de nuevas tecnologías), su controlismo hizo que siempre estuviera plagado de corrupción y que a finales del siglo XVIII perdiera su fuerza y en ciertos lugares estuviera completamente corrupto, para muestra está una ordenanza de 1692 que cita Heckscher que abiertamente afirma que en muchos lugares los inspectores visitaban los talleres, fábricas y lugares de producción sólo para recibir las coimas acordadas con los gremios y no inspeccionaban ni la producción ni las instalaciones, de hecho, casi todos los supervisores estatales o gremiales eran constantemente acusados de descuidar sus deberes y de corromperse, situación que se atribuía a la falta de respeto cívico a la Ley.
Ya entonces, como en el Perú de 1985 o la Bolivia del presente, los funcionarios aseguraban para explicar el fracaso de su legislación que no era que sus normas no fueran buenas, sino que el problema residía en la forma como eran ejecutadas. Hernando de Soto hace mención de un folleto anónimo de 1577, escrito probablemente por un funcionario público o un legislador que dice: “Concluyo que mejores leyes con referencia a estos asuntos no pueden ser hechas, el problema es uno de tipo operacional”. Haciendo referencia a la descomposición del sistema mercantilista, Joseph Reid afirma que el mercantilismo se volvió “infeccioso” por la extensiva corrupción que permeaba a todas sus instituciones y que convertía a sus ciudadanos ya sea en “vivos” o “tontos”, según él, era inevitable que unas instituciones que incitaban a unos a abusar de las leyes y a otros a ser perjudicados por ellas perdiera prestigio entre unos y otros.
El mercantilismo europeo colapsó entre fines del siglo XIX y principios del XX cuando la capacidad de este sistema de gobernar una sociedad más compleja y urbanizada a través de cada vez más contradicciones llegó a su fin. Las economías mercantilistas terminaron estancándose debido a que sus élites empresariales se especializaron en explotar la reglamentación favorable y no las nuevas oportunidades de producción generadas por la innovación tecnológica y las fuerzas del mercado y porque los que los que hubiesen podido hacerlo fueron legalmente desincentivados o incapacitados para producir. Mientras las empresas formales eran sofocadas con impuestos y regulaciones y los informales desacataban abiertamente la Ley y manifestaban su descontento por su marginación fueron creándose las condiciones para el colapso mercantilista.
Ahora bien, remarca Hernando de Soto que si bien la sociedad mercantilista y las condiciones de su declive tienen algunos rasgos comunes en todos los países de Europa Occidental, no siempre culminaron de la misma manera. Se puede afirmar que aquellos países mercantilistas que fueron cambiando de la mala Ley a la buena Ley se pacificaron y comenzaron a prosperar en condiciones mucho mejores que aquellos que se resistieron al cambio. La buena Ley otorgó y articuló las libertades políticas, económicas y sociales, mismas que a su vez acrecentaron la competencia y la posibilidad de comparar alternativas y controlar los abusos de toda índole. Así se redujo la discrecionalidad de las burocracias y se despolitizó el Derecho y la vida económica, disminuyendo así el poder de las coaliciones redistributivas, la corrupción y el desaliento. El tiempo perdido antes en recabar contactos y tramitar pudo ser ahora invertido en la producción. Cuando el Derecho se adapta a la realidad de una sociedad heterogénea y pluralista, de un empresariado difundido y popular, de una economía en rápida evolución tecnológica, este y el Estado recuperan su vigencia social, con ello aminoran la informalidad, se controla la violencia y se reduce la incertidumbre.
Por otro lado aquellos países que se resistieron al cambio e insistieron en mantener sus instituciones mercantilistas no pudieron ajustar su Derecho a la realidad y de esa forma lo mantuvieron en camino a una dirección inversa a las necesidades y aspiraciones de su población. Estos países tuvieron que atravesar revoluciones violentas, algunas de las cuales terminaron por implantar los cambios institucionales requeridos, otras acabaron imponiendo un sistema totalitario y otras acabaron manteniendo algunos elementos mercantilistas a costa de mantener una represión institucionalizada sobre sus ciudadanos por un largo tiempo.
La manera en la que desembocaron los sucesos que dieron lugar a la caída del mercantilismo europeo fue de manera pacífica en algunos países y de manera violenta en otros. Cuatro ejemplos que utiliza Hernando de Soto para ilustrar las transiciones europeas fueron el de Inglaterra como ejemplo de una transición pacífica y los de Francia, España y Rusia como ejemplos de transiciones violentas. En todos esos casos la transición fue el resultado de la desadaptación de las instituciones a la realidad política, económica y social de los países.
En Inglaterra la transición se dio de manera casi espontánea y orgánica mediante sucesivas leyes que fueron integrando a los informales entre 1640 y 1914 en lugar de darse mediante una revolución que imponga cambios repentinos. Esta evolución no fue planeada sino que surgió de una serie de eventos fortuitos y condiciones sui generis de Inglaterra como ser la constante rivalidad entre el Rey y el Parlamento, quienes competían por otorgar la mayor cantidad de permisos para poder tributar o la existencia de tres tipos de tribunales que motivaba al sistema de justicia a emitir fallos razonables para que sus veredictos no sean apelados en un tribunal paralelo. A medida que la legislación mercantilista fue perdiendo aceptación, ganaron fuerza aquellas normas que por costumbre y popularidad eran aceptadas por todos. Así, el Derecho consuetudinario fue ganando terreno al mismo tiempo que los contratos, ya que a medida de que la reglamentación mercantilista perdía vigencia y la competencia entre los tribunales hacía difícil la aplicación de estas normas, fue creciendo el valor de los contratos que, ante la falta de recursos, los tribunales decidieron hacerlos respetar. De esta forma la corriente en contra del poder redistributivo del Estado empezó a cobrar fuerza cuando entre todos los actores de la sociedad se llegó a la resolución de que el malestar desaparecía a medida que se despolitizaba la economía, se hacía más sencilla la reglamentación, se intervenía menos contra los particulares y las energías y expectativas de la población se dirigían hacia el esfuerzo privado y no hacia el Estado.
En Francia la transición hacia la economía de mercado se dio luego de la famosa Revolución Francesa con mucha violencia y caos de por medio, aunque la liberalización de su economía no vino con la revolución misma y tuvieron que darse marchas y contramarchas hacia esa dirección hasta que en Francia tuviera lugar una relativa igualdad de oportunidades económicas y sociales. El primer paso hacia la liberalización de la economía lo dio Napoleón, quien, aunque no logrando vencer completamente al mercantilismo, otorgó a todos los ciudadanos igualdad jurídica ante la Ley. En el transcurso del siglo XIX Francia fue gradualmente saliendo del mercantilismo hacia un sistema de economía de mercado. Reid postula que la violencia de la Revolución Francesa es directamente proporcional a la represión mercantilista que le precedió, en ese sentido, quizás ningún país europeo con la excepción de Rusia ilustra mejor los extremos a los que pudo llegar el mercantilismo de los siglos XVI, XVII y XVIII porque el sistema de controles monárquicos y los reglamentos que regían a Francia eran tan obstaculizadores y la represión a los informales tan cruel que quizás la violencia hubiera sido difícilmente evitable (Algunos autores afirman que no fue que la reglamentación francesa fuera más restrictiva que la inglesa o la de otros países sino que Francia disponía de los medios físicos y policiales para hacer cumplir su reglamentación a diferencia de Inglaterra, facilitada por ejemplo por su condición de nación continental con fronteras físicas controlables, que no fuera el caso en Inglaterra que es una isla). A finales del siglo XVIII era evidente que el mercantilismo francés había empobrecido a sus habitantes, estrangulando su laboriosidad bajo una maraña de normas y que crecía el resentimiento contra el pequeño pero demasiado visible grupo de nobles y burgueses prósperos. Como dice Heckscher: “El principio revolucionario tomó una fuerza práctica con una fuerza y velocidad excepcionales, en la revolución francesa. (…) la revolución consistió (…) en un repudio del orden legal tradicional”.
En España tuvieron lugar una serie de reformas parciales a mediados del siglo XIX como la eliminación de los gremios en 1834 y la abolición de la Mesta en 1835 que iban dirigidas hacia la liberalización de la economía y la democratización de las instituciones. Sin embargo con la independencia de Filipinas, Cuba y Puerto Rico y la conmoción generada por tales sucesos se dio marcha atrás a ese proceso y las fuerzas absolutistas tomaron el control del país manteniendo el orden mercantilista hasta 1959. En parte debido al crecimiento que experimentaron sus países vecinos se presentó una motivación para implementar reformas, mismas reformas que también fueron impulsadas por la adhesión de España a la Comunidad Económica Europea. Durante el final del siglo XX España consiguió implementar un sistema de libre mercado que la posicionó entre el selecto grupo de países desarrollados, luego de mantenerse en la pobreza hasta recién mediados del siglo XX, pareciéndose menos a los regímenes mercantilistas que la propia España había sembrado a lo largo de América Latina.
En Rusia la salida del mercantilismo se dio a través de una revolución violenta y muchas matanzas de por medio, de Soto comenta que el caso ruso es un indicador de que mientras más reprimidas son las fuerzas del cambio y mayor sea el malestar, mayores son las probabilidades de que el poder termine en las manos de “revolucionarios profesionales” y el país acabe dentro de un sistema totalitario. Y Rusia es un buen ejemplo de aquello porque a diferencia de otros países europeos que emprendieron sus reformas económicas luego de las guerras napoleónicas, allí el autoritarismo y el mercantilismo persistieron y también el malestar económico y social, hasta 1905 el sistema político ruso estaba caracterizado por la falta de representatividad del gobierno, un sistema judicial severo y una policía represiva y cruel y su sistema económico estaba dominado por un esquema mercantilista de industrias subsidiadas que atrajeron una significativa migración hacia las ciudades. Al igual que en el resto de Europa las autoridades y los empresarios mercantilistas fueron incapaces de expandir el empleo industrial porque el sector se encontraba ahogado por reglamentaciones y burocracia. Cuando el sistema productivo no fue capaz de suministrar los bienes que necesitaba el país durante la Primera Guerra Mundial y la hambruna se extendió, todas las condiciones estaban dadas para que fuerzas revolucionarias le quitaran el poder al Zar en febrero de 1917 y en octubre de ese mismo año los bolcheviques se hicieran con el control y en las palabras textuales de Hernando de Soto:
“Poco antes, cuando los mencheviques señalaron la importancia de fomentar la empresa privada, los bolcheviques retrucaron que el “capitalismo” ya había sido ensayado en Rusia y había fracasado. Por supuesto los bolcheviques –seguramente sin saberlo- se estaban refiriendo a una economía mercantilista, pues Rusia nunca tuvo economía de mercado.”
Una vez hecho aquel repaso histórico a través de las instituciones mercantilistas y su declive, de Soto concluye con que el Perú de 1985 atraviesa por una degradación continua de la vigencia social de sus instituciones mercantilistas que pone en riesgo la continuidad de la democracia representativa ante el peligro de que soluciones extremistas ganen popularidad –cuestión que vale la pena extrapolar a la Bolivia de mediados de la década del 2000-, a su vez que surgen espacios alternativos a la ineficacia del sistema mercantilista, siendo estos representados por dos tipos de movilizaciones: una masiva pero pacífica (los informales) y una aislada pero violenta (el terrorismo, encarnado en el grupo afín al Partido Comunista del Perú, Sendero Luminoso). Dicha situación crea un estado de peligro de un estallido de la violencia debido a la gran cantidad de migrantes jóvenes asentados en las ciudades y que tienen la energía y el vigor para decantarse por su afiliación a grupos subversivos. De aquella forma la salida del mercantilismo se daría de forma violenta, situación que es indeseable desde todo punto de vista.
En ese sentido, la salida del mercantilismo implica fundamentalmente un acercamiento entre el Derecho y la realidad, buscar un camino de salida pacífica de aquel sistema represor significa reajustar las primitivas instituciones legales para que permitan la interdependencia pacífica y el desarrollo de los individuos en una sociedad cada vez más heterogénea y compleja. Desde la conquista española, afirma de Soto que el Perú, al igual que Bolivia, no experimentó cambios tan profundos e impactantes como los actuales, estos cambios requieren la elaboración de una institucionalidad legal y medios de gobierno que nos permitan cooperar pacíficamente dentro del largo y quizás inagotable proceso de transformación que seguirá afectando las vidas de todos. Para ello es fundamental inspirarse en lo que sí funciona, concretamente hay que beber de la normatividad extralegal surgida espontáneamente de las prácticas económicas del sector informal, normatividad que ya es acatada por la mayor parte de la población.
Estas normas extralegales son necesariamente más generales y abstractas que las del sistema mercantilista porque nacieron como respuesta al desarrollo de una sociedad urbanizada, más grande y más fluida que la tradicional, son resultado de un proceso de adaptación espontánea a una vida que exige mayor interdependencia y coordinación. Esta normatividad no es perfecta y carece de efectividad ante la totalidad de la sociedad ya que no tiene fuerza coactiva, sin embargo tiene vigencia social porque un número considerable de personas la acata voluntariamente y de acuerdo a la teoría económica aquellas normas que son preferidas es porque son relativamente más eficientes que las otras. El reto, entonces, consiste en llegar a un sistema legal e institucional que deje funcionar ordenadamente la economía espontáneamente surgida del pueblo, en consecuencia el Derecho recobraría vigencia social.
Los peruanos (individuos o ciudadanos) en muchos casos valen más por lo que los diferencia que lo que los asemeja. Por ello, en lugar de embarcarnos en la tarea imposible de ponernos de acuerdo con los objetivos específicos de la sociedad y cada individuo, deberíamos ponernos de acuerdo en los medios que permitan lograr cualquier objetivo legítimo. Al entender de los autores de “El Otro Sendero” esos medios son dos: uno enfrentando los problemas institucionales presentes a fin de eliminar los obstáculos que impiden la integración y el desarrollo de la sociedad y otro, que consiste en reformar la producción del Derecho.
Para empezar se tiene que integrar a los formales e informales en un sistema económico-legal único que no permita discriminaciones para que la totalidad de la población pueda usar plenamente sus energías creativas. La historia demuestra que ahí donde se integró a los migrantes y se dio a toda la población la oportunidad de participar e iniciar la producción, surgió una sociedad desarrollada, hubo progreso, prosperidad e integración. Por el contrario, donde después de las migraciones no se cambiaron las instituciones legales no se alcanzó mayor prosperidad, se alentó el malestar y en muchas ocasiones estalló la violencia.
Para cambiar las instituciones es fundamental determinar dónde están los problemas más importantes y cruciales del país y qué instituciones o normas en particular tienen una incidencia directa en estos problemas. Al respecto, lo que la normatividad extralegal nos demuestra es que los peruanos (los individuos, empresarios informales) buscan en primer lugar, afirmar derechos de propiedad, darle fiabilidad a sus transacciones y seguridad a sus actividades, en segundo lugar buscan evitar la normatividad legal engorrosa lo más posible y tercer lugar buscan sustituir al Estado por organizaciones informales y privadas en muchas áreas. En consecuencia un programa mínimo para integrar el país (Perú de 1985) y eliminar los obstáculos que impiden la integración y el desarrollo de la sociedad requeriría necesariamente simplificar y descentralizar la función pública y desregular –o despolitizar- la vida productiva nacional.
Simplificar consiste en adoptar medidas que optimicen el funcionamiento de las instituciones legales para que las partes evidentemente duplicadas e inútiles de las normas sean efectivamente eliminadas o reducidas, simplificando no se afectan las causas del sistema mercantilista, sólo algunos de sus efectos. La simplificación implicar emplear técnicas de “desburocratización” bastante conocidas en países desarrollados, como sustituir reglas que contienen una serie de requisitos a cumplir por reglas que indican los objetivos finales a cumplir. Esto significa que en lugar de cumplir con requisitos previos (ex ante) para realizar una acción serán controlados más bien después (ex post) para saber si están cumpliendo con las exigencias de la Ley. Estos procedimientos no sólo reducen la tramitación burocrática sin que se abandone el propósito de los controles deseados sino que son más eficientes para hacer cumplir la Ley. Además también se puede simplificar controlando de forma automática la vigencia de normas cuya eficiencia y efectividad todavía debe ser comprobada mediante “normas de ocaso” que consiste en que una norma sólo será exigida por un lapso determinado, una vez terminado el lapso la norma desaparece automáticamente, salvo que en base a la experiencia obtenida durante aquel lapso se justifique darle vigencia indefinida. Igualmente se puede reducir la cantidad de papeleo emitido mediante programas de asignación presupuestaria en base a reducción de trámites: menos trámite significa más presupuesto. Cuando los gobernantes latinoamericanos proponen o prometen “desburocratizar” se refieren –aunque posiblemente sin saberlo- a la “simplificación”. Lógicamente, los gobernantes están dispuestos a modificar la Ley sólo bajo condición de que esto no afecte su poder.
Descentralizar consiste en el traspaso de responsabilidades legislativas, ejecutivas y administrativas del gobierno central a las instancias y gobiernos regionales y locales con la finalidad de poner a las autoridades en contacto más inmediato con la realidad y los problemas a ser resueltos. La eficacia de la descentralización como medio mediante el cual promover el desarrollo consiste en que funciona como un mecanismo de competencia entre las distintas jurisdicciones regionales. Las regiones o dependencias con las normas más efectivas, eficaces y atrayentes serán premiadas con la preferencia de los ciudadanos por asentarse o hacer negocios allí.
Desregular consiste en el incremento de las responsabilidades de los particulares en ciertas áreas y la reducción de las del Estado en las mismas. La desregulación es la acción que afecta directamente a las causas del mercantilismo, supone esencialmente despolitizar la economía tanto para proteger al Estado de las coaliciones redistributivas como para proteger a la economía de los políticos, de forma similar a separar el Estado de la Iglesia. Ello porque si bien todos los sistemas tanto político, económico como religioso dependen entre sí y forman el orden social, es necesario un grado de autonomía en cada uno de ellos para que ninguno viva a expensas del otro. Es vital tener un Estado capaz y fuerte, lo que sólo será posible en la medida en que abandone la pretensión de manejar todo al detalle para abocarse, más bien, a crear las condiciones institucionales básicas para el desarrollo. La desregulación implica cuatro cosas importantes:
- Sustituir el control regulatorio del Estado sobre la economía por el control expresado en las decisiones judiciales.
- Dar acceso al mercado y facilitar el acceso al apoyo del Estado en tareas que requieren del cumplimiento obligatorio y coactivo de los contratos por su elevado nivel de complejidad, lo que de Soto denomina “Instrumentos facilitadores del Derecho”.
- Aumentar la proporción de recursos disponibles para que el Estado pueda realizar lo que los particulares no pueden hacer.
- Delegar hacia las organizaciones informales lo que ellas saben hacer mejor.
Para ello es imprescindible y fundamental una reforma y ampliación del Poder Judicial, el arbitraje y en general de todas las instituciones que permiten el orden sin el inmovilismo, corrupción e ineficiencia que conlleva la intervención excesivamente directa del Estado en la vida económica. Desregular además implica delegar funciones y dar fuerza de coerción a aquellas instituciones privadas, formales o informales que están funcionando hoy mejor que el Estado. Encargados de esta forma los particulares, el Poder Judicial y las organizaciones informales de aquellas tareas, el Estado debería poder dedicar más recursos a realizar aquellas cosas que los particulares no pueden hacer o no hacen bien, por ejemplo: la conservación de recursos naturales y bienes públicos, la protección del patrimonio nacional, la seguridad personal, el control de monopolios y prácticas restrictivas, el tránsito y la educación donde los privados no den abasto y de manera muy especial es responsabilidad del Estado la redistribución de recursos hacia los pobres y desventurados sin que ello desaliente la producción, el trabajo y el ahorro ya que con ello se empeoran las causas más profundas detrás de la pobreza.
Los objetivos de la desregulación son: el acceso a la tierra, trabajo, crédito, educación, transporte, seguridad y asistencia a los que tienen menos, facilitando y controlando el funcionamiento del mercado, no sustituyéndolo. Se trata, en suma, de que todos, formales e informales estén bajo una Ley justa y eficiente en lugar de, como es hoy (Perú de 1985) bajo la autoridad arbitraria del aparato estatal.
El segundo medio para reconciliar el Derecho (el sistema jurídico) con la realidad es atender a las normas que se crearán en el futuro para no incurrir en errores históricos. Por esa razón es imprescindible que la forma de producir Derecho obligue a los gobernantes a justificar los reglamentos, leyes y dispositivos que pretenden dictar, demostrar que son efectivamente necesarios y que sus beneficios exceden a sus costos potenciales. Es decir, que las instituciones futuras no necesiten ser mayormente simplificadas, descentralizadas y desreguladas más tarde. Para ello el ILD de Hernando de Soto encontró que es necesaria una publicación y publicitación de los proyectos de normas (de la que en Latinoamérica se pasa olímpicamente ya que la gran mayoría de normas son creadas por el Poder Ejecutivo sin mayores discusiones) y un análisis de costo beneficio.
La publicación de los proyectos de normas es una técnica que consiste en la obligatoriedad de que las normas emanadas por el Poder Ejecutivo que tengan un impacto económico y social sean publicadas antes de su promulgación. Esta herramienta proporciona al Estado un mecanismo de retroalimentación que le permite recoger la opinión del público sobre cada propuesta.
El análisis de costo beneficio es una técnica que hace que los proyectos sean publicados en conjunto con un análisis de sus posibles efectos económicos y sociales, es decir que exige a los funcionarios públicos una argumentación de los motivos por los cuales sus propuestas se tratan de la mejor alternativa que cualquier otra. El propósito de aquello es que las discusiones sobre la pertinencia o conveniencia de los proyectos no se terminen o se agoten en una reflexión meramente jurídica y tomen en consideración los efectos que podría tener inclusive en terceras personas. Esto permitirá servir por lo menos tres objetivos: primero identificar y eliminar en el acto las normas que crean trabas innecesarias, en segundo lugar dificultará una justificación en detalle de un proyecto nocivo frente a un público avisado y vigilante, en tercer lugar se podrá descartar normas que tienen alguna justificación pero cuyos beneficios son significativamente menores que sus costos. De esta forma, cuando se publique un proyecto significará que se hace porque tiene alguna base y habrá oportunidad para que los grupos interesados refuten o comprueben las conclusiones de las autoridades.

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Resumen de El Otro Sendero de Hernando de Soto, Enrique Guersi y Mario Guibellini (1985), con algunas anotaciones al respecto del caso particular boliviano en materia de informalidad en perspectiva.