Lotta Moberg y las Zonas Económicas Especiales (ZEEs) como modelo de reforma institucional. (The Political Economy of Special Economic Zones)

Durante las últimas décadas y en particular a partir del despegue económico de China la comunidad académica del desarrollo comenzó a prestarle especial atención al concepto denominado Zonas Económicas Especiales o ZEEs que consiste en espacios geográficamente delimitados dentro de un país en los que las normas o leyes en materia económica (como régimen fiscal, garantías al derecho de propiedad privada, reglamentación laboral, etc) son distintas al resto del territorio fuera de estas zonas delimitadas.

Es muy conocida la historia del éxito económico de China a partir de las reformas impulsadas por Deng Xiaoping desde los años 70 mediante las llamadas “Zonas Económicas Especiales” de Shenzhen, Zhuhai, Shantou y Xiamen. Estas “zonas especiales” como las denominó Deng Xiaoping, sirvieron como experimentos piloto de un nuevo modelo de desarrollo basado en el capitalismo para una China comunista devastada por el hambre y la miseria fruto de la convulsión política ocasionada por Mao Zedong durante su estadía en el poder resultado de El Gran Salto Adelante y la Revolución Cultural. A los pocos años las “zonas especiales” experimentaron una dinámica de desarrollo y crecimiento sin precedentes en la Historia de la China Continental, remarcable es el caso de Shenzhen que de ser una pequeña aldea de pescadores de poco más de 20,000 habitantes se transformó en una ciudad global de primera categoría, rivalizando con la misma Hong Kong con la que es vecina.

Aunque el concepto no era nuevo, pues las zonas francas y puertos libres ya se habían implementado desde hace siglos y décadas atrás en varios países, a partir del caso chino comenzaron a aplicarse distintos esquemas y modelos de Zonas Económicas Especiales o ZEEs con el propósito de generar dinámicas de desarrollo económico.

A propósito de la expansión en la implementación de modelos de ZEEs a lo largo del mundo y su impacto en aspectos de reforma institucional escribe Lotta Moberg en The Political Economy of Special Economic Zones (2017). Moberg hace un especial énfasis en la economía política y las circunstancias y sistemas de incentivos que motivan a que en determinadas circunstancias los líderes políticos de los países opten por implementar modelos de ZEEs. Asimismo hace una explicación detallada de los errores y fallas en los que pueden incurrir estos modelos de ZEEs de acuerdo a las características particulares del país, así como los casos en los que un esquema de ZEEs puede llegar a ser beneficioso para generar una transición de un sistema rentista o extractivista hacia uno liberal y sostenido por la recaudación tributaria de sus empresas, creando lo que también se llama una nueva “dependencia del camino” hacia la prosperidad y eficiencia económicas desde las instituciones. (1)

Lotta Moberg comienza su análisis haciendo un enfoque a la economía política de las ZEEs. Importante recalcar que la mayoría de análisis al rendimiento de ZEEs que se hacen se realizan desde un análisis de economía convencional, es decir, recopilando datos de rendimiento en términos de producción o valores de exportación absolutos y haciendo comparativas entre estos valores dentro de las ZEEs y los agregados totales a nivel nacional. Estos análisis convencionales desde la economía más neoclásica también suelen asumir que los gobiernos introducen ZEEs para mejorar el bienestar general de la sociedad y las personas a las que representa, también se asume que el Gobierno tiene la suficiente capacidad e información para realizar tal cometido. En cambio, un enfoque de economía política no asume tales escenarios de un Gobierno benevolente que lleva adelante sus acciones por el mero hecho de mejorar el bienestar general de la sociedad sino más bien asume que es el interés propio de las autoridades y burócratas el principal móvil detrás de las acciones de los Gobiernos, también asume que el Gobierno no tiene a disposición información completa ni correcta en muchas ocasiones y además carece de la capacidad de llevar adelante muchas de las tareas que le son delegadas.

Con el fin de separar y analizar los dos componentes clave dentro de un enfoque de economía política, es decir, 1) la capacidad de los políticos para implementar políticas beneficiosas para la sociedad en general y 2) sus incentivos para hacer aquello, la autora los agrupó en un marco de análisis al que denominó “economía política robusta”. Un análisis dentro del marco de economía política robusta considera a las personas en el Gobierno como tanto imperfectas respecto del conocimiento que poseen como egoístas, velando primero por su interés propio. Los modelos de economía neoclásica convencionales o “econométricos” usualmente tratan a los actores del mercado de esta misma manera mientras que generalmente asumen que los políticos poseen información completa e intenciones benevolentes.

La ignorancia y el egoísmo de los políticos causan dos tipos diferentes de problemas. El primer tipo de problemas se refiere a la dificultad de mejorar el rendimiento y la productividad del mercado a través de la intervención del Gobierno. Los políticos tienen un “problema de conocimiento” que consiste en que el conocimiento necesario para reorganizar la actividad económica de una manera más eficiente que aquella que se obtuvo a través del mercado es tan inmenso y tan complejo que es prácticamente imposible de acumular. (2) Por lo tanto con cualquier intervención en el mercado que realice el Gobierno el riesgo de imponer costos a la economía que superen a los beneficios es considerable. La conclusión general respecto al problema de conocimiento es que los políticos deben ser precavidos acerca de tratar de hilar fino en la composición industrial de sus economías, es decir, no dirigir el desarrollo hacia ninguna dirección en particular.

El segundo tipo de problemas resultan de los incentivos que tienen los funcionarios públicos para atender sus intereses propios en lugar del bienestar general de la sociedad. Este “problema de incentivos” tiene lugar cuando los políticos y burócratas no resultan beneficiados del incremento en el bienestar general de la sociedad. La solución a este problema son instituciones que sean capaces de alinear los intereses de los funcionarios públicos con la promoción de políticas socialmente beneficiosas, en ausencia de estas instituciones, los funcionarios deberían al menos ser sujetos a escrutinio o inclusive ser privados de algo de su poder.

Una economía política robusta es una economía cuyas instituciones y políticas previenen los daños provenientes del problema de conocimiento y el problema de incentivos. Una sociedad no puede depender de la buena voluntad y la sabiduría de personas bien interesadas ocupando posiciones de poder y liderazgo, en primer lugar porque aquellas personas quizás no existen y en caso de hacerlo, no suelen ser aquellas las que logran ocupar tales posiciones de poder. Además, si bien algunas personas genuinamente benevolentes podrían existir en teoría, las personas omniscientes no, por lo tanto, todo sistema de gobierno necesita de un buen sistema de protección contra las personas egoístas e ignorantes ocupando altos cargos dirigenciales y administrativos en el Gobierno. En un sistema bien diseñado la gente con el mejor conocimiento toma las decisiones, gente que en muchos casos son actores del mercado en lugar de funcionarios públicos. Un sistema así también es capaz de alinear los intereses personales de las personas encargadas de la toma de decisiones con el progreso de la economía y la sociedad en general.

Las ZEEs son capaces de generar grandes beneficios para la economía de un país. Al liberalizar la economía, aunque sea solo en un espacio limitado, pueden promover mayor actividad económica, lo que beneficia al país en su totalidad. No obstante, dada su naturaleza de política eminentemente discriminatoria, puede provocar un traslado masivo de activos, recursos y capitales nacionales que no se basa necesariamente en criterios de eficiencia y eficacia por factores territoriales o productivos sino en la mera existencia de ventajas fiscales, regulatorias o subsidiarias en las ZEEs.

El problema de conocimiento de los Gobiernos respecto a las ZEEs consiste en que estos son incapaces de predecir el alcance y la magnitud en la que tendrán lugar estos daños al aparato productivo, de la misma manera en que este es incapaz de predecir detalladamente las dimensiones y las características de las actividades que tendrán lugar y de asignar y construir las infraestructuras adecuadas para garantizar su sostenimiento. Si tiene lugar un traslado masivo de activos y recursos nacionales hacia las ZEEs en lugar de un ingreso de nuevos capitales desde el exterior también es un riesgo que los planificadores de ZEEs deben tener en consideración y que contribuye al problema de conocimiento.

El problema de incentivos en los esquemas de ZEEs radica en que estos son capaces de crear oportunidades para el rentismo/extractivismo, que últimamente promueve la ineficiencia, el atraso, la corrupción y la pobreza. La cuestión está en que si las ZEEs actuarían como un factor que promueva y expanda la influencia de las redes extractivistas, como un factor que las mantenga circunscritas a un espacio reducido para que las nuevas dinámicas del mercado ocupen un espacio delimitado, o más bien las ZEEs sirvan como un elemento que debilite a las redes y élites extractivistas y promueva una expansión gradual de las fuerzas del mercado en el resto de la economía y traiga consigo a una nueva élite que no dependa de las dinámicas extractivistas para la reafirmación de su poder. En esos casos cabe preguntarse si un esquema de ZEEs sería beneficioso para un país o no, considerando los diferentes desenlaces que puedan tener lugar en cada caso en particular.

(1) “Dependencia del Camino” o Path Dependency como lo describió Douglass North (1990) se refiere al cúmulo de tradiciones y costumbres de comportamiento desde las instituciones que definen en gran medida la evolución futura que tendrán las mismas, entendiéndose que estas instituciones mantendrán una semejanza a lo largo del tiempo, independientemente de que se lleven adelante importantes esfuerzos por cambiarlas de forma radical, estas siempre mantendrán todos o muchos de sus elementos previamente existentes.

(2) Este problema de conocimiento viene debatiéndose desde el tiempo en que la Unión Soviética ponía en práctica el comunismo o socialismo real cuando se ponía en duda la validez de la planificación central de la economía. Este “debate de calculación” aglutinó a muchos escépticos de la economía centralmente planificada, uno de aquellos escépticos fue Ludwig von Mises, quien arguyó que sin intercambio de mercado no habrían precios, que no haya precios, a su vez, implicaba que no haya cálculo económico alguno, por lo tanto el socialismo es imposible.

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Extracto con anotaciones propias a la obra de Lotta Moberg, The Political Economy of Special Economic Zones (2017).

Lotta Moberg es autora, investigadora académica y analista macroeconómica en William Blair & Company.